公司法关于投资的规定

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政府投资项目代建制浅探

政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目"三超"现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。这当中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行"代建制"。

　　项目代建制最早起源于美国的建设经理制（cm制）。cm制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用cm制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。

　　我们现在所说的代建制则是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与cm制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

　　代建制与工程总承包和工程项目委托管理这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模式也有着很大区别。

　　目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包（design-build），承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（engineeringprocurementconstruction），总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；（3）交钥匙总承包（turnkey），与epc方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。

　　工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

　代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包括投资保值责任）。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

　　长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。

　　从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。

　　1999年初，上*浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。

　　北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行"代建制"试点，到2003年底实施了北京回*观医院1号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。

　　试点项目的建设实践说明"代建制"与过去的"自建制"相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。

　　1、项目决策更加科学深入

　　过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为"三拍"项目，什么意思呢？就是说上项目拍-拍脑袋，干项目拍-拍胸脯，失败了拍-拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是"可批性"报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。

　　实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

　　2、项目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。

　　代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

　　3、项目控制得到真正落实

　　在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。

　　代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

　　4、竞争机制发挥充分作用

　　竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

　　5、有利于遏制腐败

　　代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

　　6、政府对项目的监管更加规范有力

　　政府投资建设项目容易"超投资、超规模、超标准"，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是"三超"的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。

　　代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

　　代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

　　国家对政府投资项目管理方式的改革高度重视。2002年，国家有关部门组织了"政府投资工程管理方式"课题研究。2003年底，国家发改委主任马-凯在内部工作会议上提出，要"积极推行'代建制'试点"。2004年7月16日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出："加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行'代建制'，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。"

非经营性政府投资项目一般是指政府投资占项目总投资60%以上的公益性建设项目，主要包括：(1)党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。(2)科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。(3)看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。(4)环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。(5)其他公用事业项目。

　　目前，一些试点地区在推行代建制时由发展改革部门牵头负责实行代建制的组织实施工作；财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。

　　政府投资代建项目的代建单位通过招标确定。发展改革部门负责政府投资项目代建单位的招标工作，各相关专业部门按照职责分工参与或配合招标工作。

　　政府投资代建项目按照《招标投标法》等相关法律法规，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。

　　政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，发展改革部门、使用单位、代建单位三方签定相关项目委托代建合同。

　　1、组织实施程序

　　政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（1）招标确定项目前期工作代理单位，由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理；（2）招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。根据项目的具体情况，政府投资项目也可以委托一个单位进行全过程代建管理。

　　代建项目组织实施程序主要有：（1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》；（4）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例（如3%）或建筑面积超过批准面积一定比例（如5%），需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；（5）发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；（6）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标；（7）发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定；（8）建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审；（9）政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。

　前期工作代理单位应在工作结束后约定期限内，向使用单位办理移交手续。建设实施代建单位应在项目竣工验收后一定期限内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。

　　2、资金管理

　　项目资金由代建单位管理。代建单位根据实际工作内容和工程进度，提出资金使用计划。发展改革部门将资金计划下达给代建单位，由财政部门直接拨付给代建单位使用。

　　有关部门依据国家和地方有关规定，对政府投资代建制项目进行稽察、评审、审计和监察。

　　3、奖惩措施

　　前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，由有关行政监督部门依法进行处罚，发展改革部门可暂停合同执行或暂停资金拨付。

　　前期工作代理单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的，应按照《前期工作委托合同》的约定，承担相应的赔偿责任。同时，该前期工作代理单位在一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目前期工作。

　　建设实施代建单位未能完全履行《项目代建合同》，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。同时，该建设实施代建单位在一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目代建单位投标。

　　在政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中，发现前期工作代理单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为，发展改革部门可中止有关合同的执行。由此造成的损失由前期工作代理单位或建设实施代建单位赔偿。

　　项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成。

中央地方政府投资或按事权划分

按照国家投融资体制改革方案，政府的财政性投资亦将被划为政府公共事业投资和政府产业开发投资；同时改革现有投资项目行政审批制度，代之以投融资登记备案制　　

　　《财经时报》获知，伴随《国家投融资体制改革方案》一起正在加快拟定的，还有《政府投资管理条例》。由于政府投资在当今中国仍居主导地位，因此，针对政府财政性投资的改革思路备受瞩目。　　

　　按事权界定投资范围

　　中国现行的国有投资体制一般在各系统内部封闭运行，即一切按规定收费的资金，由各部门自行征收使用，对外融资实行统贷统还，独立设置项目法人。加上招标、投标市场不受制衡，导致“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化”，既成为腐败之源，也增加了运行成本，降低了投资质量。

　　作为中国投资体制改革的产物，从１９８８年至今，中国省级以上国有投资公司已发展到约７０家，拥有资产约６０００亿元，投资总规模约２万亿元。专家指出，新的投融资体制将令项目、资金、市场互相分离，彼此制衡。

　　国家发改委投资司有关人士向《财经时报》透露，按照投融资改革的要求，今后，在中央和地方政府之间，将明确划分事权，根据事权划分确定各级政府的投资范围；政府的财政性投资，将被划分为政府公共事业投资和政府产业开发投资。

　　其中，“政府公共事业投资”，指的是政府用于行政机构、公检法司、文化卫生、基础教育、基础科学、环境保护、国防等非经营性公益事业建设的拨款投资；“政府产业开发投资”，指的是政府用于具有经营性质的公共基础设施和需要扶持的支柱产业、新兴产业的投资，主要用于国家重点建设项目。

　　上述两种投资的不同性质，将采用不同的投资方式，比例关系则根据经济与社会发展的客观需要确定。根据正在制订的《政府投资管理条例》，基本建设投资管理和技术改造投资管理将被整合为固定资产投资管理，管理的重点是优化投资结构和产业结构，搞好重大项目布局，防止重复建设，提高投资效益。　　

　　登记备案、招投标制并行

　　国家正在积极推进的新一轮投融资体制改革中，另一个重要工作是改革现有投资项目行政审批制度，代之以投融资登记备案制。

　　国家发改委主任马-凯最近表示，对那些能由市场或地方决定的事项，坚决取消或下放审批权限。发改委有关人士对此评价说，今后，除了极个别的特殊领域，都要向国内外投资者开放，并实行公开、公正、公平的资格审查和招标投标。　在新的改革中，竞争性行业都将完全实行登记备案制；交通、能源、水利和通信等重要基础设施，国家已有“十五”计划，相关部门只需据以落实；城市基础设施，原则上由地方根据已批准的城市发展规划实施。

　　在新的改革中，基础设施和公益事业被区分为经营性的、半经营性和非经营性的三类。政府只承担完全不能市场化的即非经营性的项目，其他的都将采取企业化经营方式和与之相适应的投融资方式。例如，公路可在已有基础上分成三类，即完全商业化运作的高速公路，限定期限收费经营的一、二级公路，以及完全公益性的县乡公路。

　　尽可能地把一些公益事业推向市场，也是此次改革的一个方面。例如，地铁和轻轨，由于中国人口密度大，利用率高，只要合理确定价格形成机制，实行企业化经营并达到保本微利是完全可能的；再如，医院、学校及其他文化、体育设施，也都可以进一步划清类别，找准定位。　　

　　建立社会征信体系

　　投融资体制改革的另一个必备前提，是建立投资中介服务体系。现有投资咨询、项目评估、设计、会计、审计、法律、监理、企业资信评估等组织和单位，面临着与政府部门脱钩，逐步成为独立核算、自负盈亏，对其行为后果承担经济和法律责任的法人实体。

　　在投资中介服务体系中，建立资信评估业显得极为重要。中国迄今没有一部全国性的有关征信的法律法规。国务院法制办一位官员告诉《财经时报》，国家缺乏社会信用管理体系，也是投融资体制改革“难产”的原因之一。

　　“社会信用管理体系”，是指征信机构依法将社会经济活动中的各种主体（包括法人和自然人）的信用信息，进行采集、加工、储存，形成-信用数据库，以便为交易对象提供信用记录档案服务的管理模式和制度。

　　为此，新的投融资改革方案建议中央政府明确建立一个社会信用服务机构的综合管理部门，承担社会信用管理体系的综合管理和监管职责。

　　据了解，目前中国与信用管理有关的政府部门，几乎囊括了发改委、人民银行、证监会、外汇管理局、公安部、建设部、信息产业部、工商局、统计局、海关总署、税务总局、质量技术监督局等重要经济部门。

再谈建立和完善政府投资监管体系的必要性

近年来，我国把加大固定资产投资作为扩大内需的措施之一，收到了很好的效果。但从社会再生产角度看，只有消费需求才是经济增长的真正和持久的拉动力量，投资需求在一定意义上是消费需求的派生需求，其自身不能成为经济增长的持久拉动力量。据统计，固定资产投资在过去3年里持续以超过20％的速度增长，目前投资占国内生产总值的比重高达44％，而连续几年高增长的投资也到了项目陆续建成投产的阶段，产能释放使供给的力量大大增强，电解铝、铁合金、焦炭等行业的产品过剩、价格下滑、企业亏损面扩大等问题已经出现。针对这一问题，中央经济工作会议明确表示，明年将着力扩大消费需求和加强固定资产投资调控。

　　事实上，国务院去年就已正式出台了《关于投资体制改革的决定》，用来加强和改善投资的宏观调控与监督管理。一年多来，各项改革措施取得良好成效，但仍然存在着投资产出率指标下降、行政力量主导投资领域、大中型项目投资效益低下等问题。为减少“政绩工程”、“花架子、无效益”工程的上马,避免出现重大损失浪费和国有资产流失，提高财政资金使用效益，建立和完善政府投资监管体系势在必行。

　　政府投资监管体系应包括以下方面：

　　一是建立政府投资责任追究制度。工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应实行相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

　　二是完善政府投资管理分工机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。比如，投资主管部门主要从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达等方面对项目进行监管，财政部门主要从建设资金拨付、使用和财务管理等方面对项目进行监管，建设部门主要从工程勘察设计、工程监理和建设质量等方面进行监管。

　　三是加强审计监督。要积极开展效益审计，提高政府投资管理水平和投资效益。审计机关应依照法定程序对项目法人及项目勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支进行审计监督。项目建成后，应对建设项目开展效益审计，对项目立项决策、设计、招投标、施工等过程进行系统评价；对项目竣工投产和运营情况进行经济评价；对项目的社会影响进行评价。这是加强政府投资管理和项目监管的重要环节，对提高投资决策水平、加强投资项目管理和制约项目参与各方的行为具有重要意义。

　　四是应建立与完善社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。如通过建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目建设实施过程中出现的违法、违规和腐败问题进行举报、曝光。

　政府投资监管体系的建立和完善需要国务院各有关部门按照职责分工，密切配合、相互协作，它的有效运转能够调控全社会的投资活动、保持合理投资规模、优化投资结构、提高投资效益，必将促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。

政府投资范围主要包括哪些领域

第一类，具有非竞争性和非排他性的纯公共产品，如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等，政府部门的直接投资是这类产品的唯一供给方式。政府直接投资上述领域，并不意味着此类公共产品的全部投资与运营责任都需要政府部门承担。上述产品与服务领域仍然可以作更为细致的分类，将竞争性业务与普遍服务性业务分业经营。政府投资与补贴只负责保障提供普遍服务。政府也可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，来生产这些公共产品。

　　第二类，带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共产品和服务，如高速公路、城市道路、基础教育、公共医疗卫生、公有住房、社会福利、环境保护等。这些领域可以是政府投资的范围，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。政府介入程度的高低取决于政府的财力及经营的效率，在政府财力有限和经营效率低下的情况下，完全可以借助社会及市场的力量。但是，社会化及市场化的范围和程度要有明确的限制，同时，要对社会化和市场化提供的公共产品及服务(准公共产品及服务)进行科学的规划、组织，并实行严格的监管和控制。当政府财力充裕的时候，政府部门应当在具有显著外部效应(如城市道路、基础教育、公共卫生)的领域发挥更大的作用。

　　第三类，以电力、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电影电视等为代表的自然垄断产品。这些产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，存在着超额需求，消费者愿意直接付费，这就为社会资本通过市场供给提供了现实可能性。这些产品和服务的市场供给形式可以有两种。其一，社会资本的完全供给，即公共产品的投资、生产以及运营由私人单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用；其二，社会资本与政府的联合供给，政府对私人提供一定的补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购。此类产品和服务必须实施政府管制，包括价格管制和市场准入管制，以避免由于企业拥有市场垄断地位，或因厂商盲目竞争而导致资源配置效率的损失。

　　在我国社会主义市场经济体制建立和完善阶段，发达地区、欠发达地区和不发达地区的市场发育程度不同，适应市场经济要求的地方政府的职能转变也存在较大差异。因此，现阶段我国政府投资的范围与完全市场经济条件下的政府职能的要求存在某种程度的不一致，政府投资范围依然过宽，涵盖了许多政府不该管、管不了、也管不好的领域。《决定》根据我国现阶段的国情和市场发育状况，对政府投资的范围和领域进行了原则规定，是我国投资体制改革的历史性进步。但必须强调，政府投资的范围不是一成不变的，需要根据我国经济社会的发展和市场经济的发育状况，适时地进行调整。

政府投资建设项目管理的探讨

政府投资建设项目管理的现状

　　1．管理方式

　　改革开放20多年来，我国政府投资建设项目的管理方式已经发生了深刻变化。但总体而言，其现状与社会主义市场经济体制的要求还不很适应，与国际上政府投资建设项目管理方式的发展也不同步。由于我国目前正处于市场经济从初步发育走向比较完善的阶段，所以从现阶段来看，我国比较常见的政府投资建设项目管理方式有：

　　（1）临时型。很多一次性项目建设单位，在计划部门下达基本建设计划后，由建设单位（或使用单位）或政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子管理项目建设。如社会事业类的档案馆、博物馆、图书馆、文化中心、殡仪馆等建设项目。

　　（2）基建处室型。一些常年有建设任务的政府部门，如教育、卫生、体育等，由其下设的计划财务处或基建处，行使建设项目管理职能。

　　（3）事业单位型。政府设立专门的事业单位，从事有关投资项目建设，如机关事务管理局负责建设机关宿舍、行政中心项目等。

　　（4）代建型。在计划部门下达基本建设投资计划后，由政府授权部门代表政府通过招投标选择社会化企业代行项目建设管理职能，如目前国内外建设市场用的较为普遍的工程总承包型（d-b、epc、turnkey）和工程管理委托型（pm／pmc）。

　　（5）项目法人型。计建设673号文规定：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。一些政府投资的经营性或准公益性基础设施工程，如交通、电力、污水处理、城市供水、土地开发等建设项目，由政府授权使用或经营单位设立项目法人。

　　（6）政府部门型。政府投资的一些纯公益性基础设施工程，如城市道路、桥梁等市政工程以及河道堤防、水土保持等水利工程，直接由政府部门负责组织建设和管理。

　　2．存在的问题

　　政府投资建设项目管理方式的现状是历史形成的，对于调动各方面的积极性，保证基本建设任务的完成，发挥过积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，其暴露出来的弊端也越来越明显：

　　（1）管理人员不专业。每一个建设项目的使用单位都成为政府投资项目的建设管理单位，很多非专业人员从事专业性建设项目管理工作，难以保证政府投资项目的质量、工期和投资效益。

　　（2）管理经验不积累。每上一个项目，就临时组建一个基建管理班子，管理成员磨合期长，且项目建成后，除部分人员转为工程管理或经营外，大部分人员解散，等待下一个项目再组班子。这种只有“一种经验”，没有“二次教训”的方式，容易造成建设管理水平相对低下。

　（3）管理成本相对较大。政府投资项目有党政群机关、社会团体、教育、卫生、文化等各方面的人员参加，每个项目都组建管理班子，容易造成机构“小而全”，人数多，管理费名目多，实际开支成本大的现状。

　　（4）建设规模难以控制。在多数情况下，项目的建设单位就是项目完工后的使用单位。因此，建设单位从自身利益出发，有导致提高建设标准，扩大建设规模，突破批准概算等问题的源动力，“投资饥渴症”现象难以遏制。

　　（5）项目管理长期低水平循环。由于没有专业化管理队伍进行全过程项目管理，也没有具有一定水平的项目管理程序文件和软件支持，各单位项目管理基本凭个人水平和经验进行，粗放型的管理方式，没有统一的全过程项目管理的方法、规定和标准。

　　（6）项目前期规划和实际实施脱节。由于传统的项目管理队伍不专业，缺乏设计、采购、施工等全方位的管理和协调经验，既浪费项目管理资源，也造成工程建设总体方案难以进行优化。

　　（7）建设单位的责任和行为约束力没有落到实处。由于传统的、只管建设中期（建造期）的建设单位（临时机构），只管建设不管筹资，只管花钱不用还钱，因此没有承担管理责任的能力。同时，建设单位往往没有独立的投资决策权，敞口花钱陋习难改，一旦政府投资决策失误，责任则成为“空中楼阁”。

　　规范政府投资项目管理的紧迫性

　　随着形势的发展，政府投资项目管理的弊端日益明显，改革已势在必行。

　　1．加快转变政府管理职能的客观要求

　　随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展，在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府转变职能，转化职能定位，退出“越位”，理顺“错位”，强化“缺位”之处相当重要。如何转变政府管理职能、实现政事分离和政企分开，成为摆在各级政府面前的一个重大课题。

　　2．切实提高政府投资效能的现实需要

　　由于政府投资项目资金往往无偿拨付和使用，对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象缺乏有效的外在管理和制约措施，不少项目预算超概算、决算超预算，工期一再推迟，不仅影响投资效益，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，损害政府投资项目在公众中的形象。如何有效地管理政府投资项目、提高投资效益，成为政府及其投资主管部门亟待解决的一个现实问题。

　　3．完善政府投资管理体制的内在需要

　　政府必须严格政府投资项目建设过程的监管，确保建设目标的实现和有限财力发挥最大作用。只有通过完善政府投资项目管理办法，建立投资合理、程序科学、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，才能避免当前存在的不顾实际扩大建设规模，贪大求洋等政府投资浪费和失误，不断提高政府投资效益。

　4．对不适应要求的建设项目管理模式进行改革

　　随着中国加入wto和社会主义市场经济的进一步完善，人们对建设项目管理的要求和期望越来越高，希望建筑产品成本逐步降低、质量逐步提高、生产过程的不确定性不断降低。与此同时，政府也希望在不损害公共利益的前提下，简化建筑产品购买的组织，并希望建筑业能提供范围更宽的服务，由此必须对不适应要求的建设项目管理模式进行改革。

　　建设项目管理走向市场的必然性

　　1．建设项目管理走向市场的发展趋势

　　多年来，我国政府投资项目基本实行建设单位自管模式。由于建设单位掌握着项目主要参与单位的选择权及主要合同条件的决定权，是项目管理模式与管理组织的决策者，所以在项目的管理体系中，建设单位起着至关重要的作用。如果建设单位建立的是一个被动、无序和模糊的管理架构，必然造成各参建单位工作责任、工作界面及相互关系的混乱，浪费参建各方的生产与管理资源，使项目的各项管理目标难以实现。

　要解决上述建设领域的问题，实践证明，关键问题之一是建设项目管理走向市场。投资人/投资主体委托独立的、公正的、专业化的、知识密集型的咨询（管理）公司，对工程建设项目的前期决策、建设准备、建设实施、建设投产全过程提供全套（或部分）咨询和管理服务，这是国际惯例，也是社会化大生产的必然趋势。投资人/投资主体不能再走筹组基建办（计划经济的产物）的老路，这种“小生产”、“小作坊”式的管理方式，随着市场经济的发展，其弊端给工程建设项目综合效益带来的损害也日益加重。

　　由于社会对政府投资建设项目愈来愈关注，这就给项目管理提出了更高的要求，也就是说更需要职业化的管理者，利用职业化管理者的知识和经验，避免投资人/投资主体自筹管理机构所面临的困难和风险，使国家和人民对工程建设项目的质量和效益放心和满意。

　　目前在两个“转型”过程中，多数国有咨询公司都存在“母子”分离的转制问题，政企不分、沾亲带故、近亲繁殖、隶属关系、人浮于事的弊病仍然普遍存在，但按现代企业制度建立起来的咨询/管理公司，以完全市场经济的运作方式异军突起，受到社会的关注。它们以全新的管理理念、市场化的服务意识和专业的服务水平取得了投资者满意的服务效果。这样的管理公司是市场经济的产物，它们通过执行委托合同，以稳定的运作模式、稳定的管理队伍并以自己的技术专长、管理经验和高智能的专业服务取信于社会。服务信誉和项目管理水平是共发展的生命线，所以它们更注重自己的社会信誉。企业理念的科学性和先进性更使得其行为遵守市场“游戏”规则，也就是说以理智的态度在竞争中得以生存，没有退路。

　2．建设项目管理走向市场的理论与实际

　　在现代社会中，由于工程规模大、技术新颖、参加单位多、人们对项目的目标要求高和项目管理过程复杂，所以就需要专业的工程项目管理公司，专门承接工程项目管理任务，提供全套的专业化咨询和管理服务，使工程建设达到投资者满意、速度快和质量高的目标。

　　在一些发达国家，社会化、专业化的项目管理服务业已成为成熟产业，咨询公司可受投资人/投资主体委托，从事工程建设前期阶段的决策分析（投资意向与投资机会分析、建设项目建议书、可行性研究等）、工程建设准备、工程勘察设计、工程施工监理、竣工验收和投资后评价。当然，咨询公司亦可根据投资人/投资主体委托范围的不同，承担其中部分内容的咨询工作。

　　在我国计划经济时期，对工程项目管理一般采用筹组基建办、指挥部和筹建处等这种临时组建的管理机构，虽然人员素质较好且专业齐全，但管理机构和管理人员均不稳定，而且项目管理机构磨合期长，往往使项目管理迟迟走不止正常轨道。由于业主与这种组建的管理机构在行政上是上下级的隶属关系，人浮于事的弊病较为普遍，这种项目管理方式随着市场经济的发展，其弊端日益显露。

　　随着我国投资体制改革、市场经济的发展，投资来源或构成一改过去财政预算投资的单一状况，逐步形成了投资主体多元化，投资渠道多元化，筹措方式多样化的多层次多方位的投资体制。有投资意向，并发现了合适的投资机会，且有闲置资金或适当资金的投资人/投资主体，因缺乏工程建设项目管理的经验，又想避免筹组项目管理机构时面临的困难和风险，必然委托专业项目管理公司（咨询公司）对项目进行管理，这是社会发展的必然趋势。

　　投资人/投资主体委托项目管理公司与自己筹组管理机构的根本区别是，投资人/投资主体委托项目管理公司对项目进行管理，双方必须签订委托合同，其关系的确定受法律、法规的约束和保护，而投资人/投资主体筹组管理机构无须立法，更不需要签订合同。

　　政府投资项目来自国家税收，较多地涉及社会公众的切身利益，更容易受到社会各界舆论的关注，这就给项目管理者提出了更高的要求，也就是说更需要职业化的管理者。利用职业化管理者的知识和经验，避免建设单位自筹管理机构因管理不善所面临的困难和风险，使国家和人民对工程建设项目的质量和效益放心与满意。

　3．建设项目管理走向市场的优势

　　（1）业主权益获法律保证。

　　业主委托工程咨询公司进行建设项目管理，需签署正式的委托合同。依据《民法典》的规定，受托管理公司应根据委托人的指令、在授权范围内从事项目管理工作，并实现预定的管理目标。据此，委托人的权益受到民法典的充分保护，管理公司是“跑得了和尚跑不了庙”，不仅凭服务至上的精神，而且要依合同责任的强制力做好工作。　　（2）独立及公平的管理决策。

　　以现代企业制度建立的工程管理公司，在财务上独立于建筑设计师、建筑承包商、材料供应商及其他建设项目的投资人，所以不产生利益关系与利益冲突，因而可以独立公正地做出管理决策，保证管理的科学性及高效率。

　　（3）管理专家的参与。

　　有声誉的工程管理公司往往拥有项目管理与技术方面的知名专家和众多经验丰富的高级管理人员。他们在建立项目管理体制、论证重大技术方案、解决项目重大管理难题及协调参建各方关系上介入项目的管理，成为建设项目顺利开展的重要保证。

　　（4）专业水平高超、管理经验丰富。

管理公司因不断完成在建项目的管理并承接新项目的管理委托，容易及时地总结管理的经验与教训，在前一项目发现的管理与技术问题一般都能在下一个项目得以避免。管理机构因而对复杂建设项目的技术构成及施工过程非常熟悉，可少走弯路，这将使所管理的建设项目节省大量时间与费用。

　　（5）稳定的运作。

工程咨询公司在长期的项目管理中已形成自己成熟的基本工作程序与内部工作制度，这些程序和制度又为其员工熟知和掌握。所以咨询公司的管理运作具有相当的稳定性，也不会因为个别管理人员的更换而产生冲击性的影响。

　　（6）定时性。

　　“时间就是金钱”，项目的开发周期与工期不但影响开发建设的直接成本，也可能会影响跟进市场动态从而失去市场。优秀的管理公司以总控计划及操作项目的专业经验，往往可在令人吃惊的短周期内完成项目建设，赶上委托人所处行业的快速发展与所处市场的快速变化。

　　（7）成本控制。

　　工程管理公司因同时承担多个项目的管理，使得其对同类工程技术措施及市场价格与定额都广泛了解。又因管理公司可在方案论证时期便介入项目的成本管理，治了成本失控之“本”，使项目的成本控制更能主动地和有效地安排。

（8）灵活性。

　　与业主自设或临时拼凑管理机构相比，使用管理公司的服务可适应委托人迅速启动新项目的需要，或临时加强某一方面管理的要求，给委托人以更大的弹性与选择的灵活性。

　　（9）项目管理的持续提高。

　　一大批项目管理公司参与政府投资项目的托管，必将引导国内咨询公司、监理公司、总承包单位执行国际项目的技术和管理标准，学习国外工程建设的先进经验，推动项目管理整体水平的提高。

政府投资将实行责任追究制

受社会瞩目的《国务院关于投资体制改革的决定》25日由新华社发布。推进投资体制改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，这对当前加强和改善宏观调控有特别重要的意义，实行这项改革将会对调整结构、深化改革、转变经济增长方式发挥积极作用。

　　这次投资体制改革中的多项内容令人关注。

　　企业不使用政府投资建设的项目一律不再实行审批[原文]：对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。

　　[解读]：企业不使用政府投资建设的项目一律不再实行审批，这是我国投资体制改革的一个重大突破，极大拓宽了企业自主投资“施展拳脚”的空间。《决定》指出，彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。

　　放宽社会资本的投资领域[原文]：放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

　　[解读]：“非禁地，即可进”，《决定》明确提出，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。《决定》还指出，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。

　　加快推行“代建制”[原文]：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”

　　[解读]：所谓“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。“代建制”突破了政府工程旧有方式，投资行为受到了规范。这将有效地预防部分政府投资项目中的不廉政和腐败行为。

　　改进投资宏观调控方式[原文]：改进投资宏观调控方式。

　　综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。

　　[解读]：《决定》直接对政府投资行为进行了大刀阔斧的改革。政府部门今后将主要对全社会的投资进行间接调控，切实做到“微观上该放的一定要放开，宏观上该管的一定要管住”，保持国家对全社会投资的积极引导。

　　建立政府投资责任追究制度[原文]：建立政府投资责任追究制度，工*咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

　　[解读]：近几年，不少地方领导推崇的“政绩工程”、“形象工程”林林-总总，最后“官”是升了，但其身后却落下了一大堆“花架子、无效益”的工程，劳民伤财。随着投资体制改革的推进和相关责任追究制度的建立，今后将有效抑制盲目投资、乱花钱的行为。